按：《重慶市高層建筑消防安全管理規定》》（重慶市人民政府令第229號，以下簡稱《規定》）已于2009年10月26日經市人民政府第52次常務會議審議通過，將于2009年12月1日起施行。《規定》是《消防法》修訂后，全國第一部專門針對高層建筑消防安全管理的地方政府規章。其發布實施，對于預防高層建筑火災和減少高層建筑火災危害，維護公共安全，加強我市消防法制建設，推進消防事業科學發展，促進社會和諧具有十分重要的意義。為了讓廣大群眾了解相關政策，經重慶市政府網約稿，市公安局、市消防總隊對相關熱點問題予以解讀。
《規定》從我市高層建筑消防工作的實際需要出發，認真總結了多年來高層建筑消防安全管理的工作經驗，明確了高層建筑消防安全責任制，強化了火災防控措施，加強了火災撲救和應急救援，建立健全了防范火災風險的市場調節機制，著力保障和改善民生。《規定》共六章六十六條，包括總則、職責與義務、火災預防、火災救援、法律責任、附則六個部分。《規定》的全文可以通過“重慶市政府公眾信息網”、“重慶消防網”以及《重慶市人民政府公報》等形式進行查詢。
一、《規定》制定的背景
（一）制定《規定》是貫徹落實新《消防法》的需要
修訂后的《中華人民共和國消防法》已于今年5月1日起施行。新《消防法》在消防安全責任、火災預防和火災救援等方面作出了更加嚴格的規定，貫徹落實好《消防法》也是當前和今后一個時期我市消防工作的重要任務之一。《規定》積極適應新形勢下消防安全工作的需要，及時針對我市高層建筑安全管理中存在的突出問題，進一步加強和規范了高層建筑消防安全管理工作，把《消防法》所確定的方針、原則、內容落到實處。
（二）制定《規定》是推進“平安重慶”建設的需要
目前全市已建成投入使用的高層建筑有9801棟，另有4261棟在建，數量位居全國前列。大量高層建筑增加了火災發生的幾率和防控難度，使我市高層建筑消防安全面臨嚴峻考驗。我市采取集中排查、整治和加大執法力度，消除了大批高層建筑火災隱患，強化了消防公共安全，但是仍然存在著責任不明確、制度不健全、措施不落實、監督不到位等問題。這些問題需要從立法規范著手，建立高層建筑消防安全管理的長效機制，減少火災隱患，確保人民群眾生命和財產安全。
（三）制定《規定》是適應市委、市政府對消防工作新要求的需要
市委、市政府領導同志十分關注高層建筑的消防安全問題。中央政治局委員、市委書記薄熙來在視察我市消防工作時強調：“消防工作十分重要。重慶高層建筑多，密度大，路又窄，一旦發生火災，撲救將很困難。加之重慶是年輕的直轄市，消防基礎設施比較滯后，要高度重視，不斷進行改善”。市長王鴻舉在全市安全工作會議上強調：“對50米以上高層建筑要逐棟制定落實防火預案，力爭3年內高層建筑消防設施完好率提高到100%”。這些都充分體現出市委、市政府對消防工作的關心和重視，特別是對高層建筑消防安全的高度關注。因此，在我們持續推進“平安重慶”建設之際，制定《規定》尤為必要。
二、構建了高層建筑消防安全管理的責任體系
明確責任是加強高層建筑消防安全管理工作的核心內容和基礎，責任不清，將導致管理缺位、安全缺失。《規定》第二章“職責與義務”按照《消防法》確立的“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作原則，對與高層建筑消防安全管理密切相關的規劃、房地產、建設、市政、工商、公安機關消防機構等有關職能部門的責任進行了明確，要求依法嚴格審批，強化職能監督，建立行政執法聯動機制，積極構建完善的高層建筑消防安全監督網絡。
一是規定城鄉規劃行政主管部門應當根據有關規定將涉及高層建筑消防安全的避難場所規劃納入控制性詳細規劃統一管理。對依法應當經公安機關消防機構審核消防設計的高層建筑工程，應當會同公安機關消防機構對高層建筑建設工程設計方案進行審查。
二是規定房地產行政主管部門應當將物業服務企業的消防安全防范服務質量作為對物業管理活動進行監督管理的重要內容；指導高層建筑業主使用專項維修資金對物業管理區域內的共用消防設施進行維修、更新和改造。
三是規定城鄉建設行政主管部門對依法應當經公安機關消防機構審核的高層建筑工程消防設計而未經審核或者審核不合格的，不得給予施工許可；對依法應當經公安機關消防機構驗收的高層建筑工程未經消防驗收或者驗收不合格的，不得辦理竣工驗收備案。
四是規定城市供水行政主管部門應當督促、檢查供水單位和企業按照消防要求，建設、維護市政消防供水設施。市政行政主管部門依法對其管理范圍內占用消防車通道及消防撲救場地設置停車場等行為做好監督管理工作。
五是規定工商行政主管部門對高層建筑內未經消防安全檢查或者經檢查不符合消防安全要求的公共娛樂場所，不得辦理登記手續。
三、明確了社會單位的消防安全義務
《規定》通過明確社會單位的消防安全義務，全面推行消防安全自我管理、自我檢查、自我整改的工作機制，督促單位依法落實消防安全責任制，確保自身安全。這其中，重點是建設單位和物業服務企業。
《規定》要求建設單位應當對未依法投入使用的高層建筑的消防安全負責，對消防安全隱患進行整改并承擔費用，這些情形包括：（一）已竣工但尚未出售或者尚未交付物業買受人的；（二）依法應當經公安機關消防機構消防驗收，未經驗收或者驗收不合格而交付使用的；（三）依法應當經公安機關消防機構竣工驗收備案，未經備案或者備案抽查不合格而交付使用的；（四）依法經消防竣工驗收備案后未被抽查，因建設單位的違法行為造成建設項目未達到工程建設消防技術標準的。
物業服務作為房地產經營管理的一種專業化、企業化的模式已逐漸走入千家萬戶，物業服務企業在我市比較普遍且涉及范圍較廣，也是今后鼓勵發展的主要方面。因此，《規定》在《消防法》框架下，對物業服務企業的消防安全職責進行了細化，具體包括：（一）制定消防安全管理制度，組織防火巡查，及時消除火災隱患；（二）定期組織共用消防設施的維護保養，確保完好有效；（三）組織開展消防安全宣傳教育；（四）制定預防火災、滅火撲救和應急疏散的方案，并開展滅火撲救和應急疏散的演練；（五）保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通；（六）勸阻、制止業主或者使用人影響消防安全的行為，并及時報告轄區公安機關消防機構或者公安派出所；（七）妥善保管高層建筑消防檔案資料。
四、強化了高層建筑消防安全管理的防控措施
“預防為主，防消結合”是《消防法》確立的消防工作基本方針，《規定》堅持把火災預防放在首位，要求積極貫徹落實各項防火措施，力求防止火災事故的發生。第三章“火災預防”就高層建筑消防安全管理的具體問題進行了規定，具有較強的針對性、操作性強，并注意了突出地方特色。這些具體措施包括：
（一）加強消防安全宣傳培訓。消防宣傳教育是做好消防工作的重要基礎，提高民眾的消防安全素質和意識，是有效預防火災、減少傷亡的關鍵環節。《規定》要求政府及其有關職能部門要組織開展經常性的消防宣傳教育，高層建筑內的機關、團體、企業、事業等單位應當建立、落實消防安全培訓制度，保障教育培訓工作經費，并且對參加消防安全培訓的重點崗位人員范圍及培訓頻次進行了規定，要求物業服務企業的從業人員和公眾聚集場所的從業人員定期參加消防安全培訓。同時，《規定》明確了公眾聚集場所還應當在其經營的場所內宣傳消防安全，張貼消防標識及警示標語。這其中，特別要求學校每學期必須開展一次針對高層建筑消防安全的專題教育。
（二）確保消防設施完好有效。消防設施能否發揮預防火災、撲救初期火災、控制火勢蔓延以及保護人員疏散的的作用，關鍵在日常的檢查和維護保養。《規定》要求對高層建筑消防設施每年至少進行一次全面檢測；停用消防設施、器材超過二十四小時的應當報告轄區公安機關消防機構。同時， 《規定》明確了公用消防設施的維護保養費用，在保修期內的由建設單位承擔；保修期滿后，業主與使用人、高層建筑管理人有約定的，從其約定；沒有約定的，從專項維修資金中列支；沒有約定且沒有收取專項維修資金的，按照業主專有部分占建筑總面積的比例收支，并就動用專項維修資金的程序進行了規定。
（三）嚴格控制“住改非”問題。高層建筑投入使用后，業主將住宅改為經營性用房將很難以滿足國家工程建設消防技術標準強制性要求，并且會大量增加火災負荷，消防安全隱患十分嚴重。《規定》對此只作了原則性規定，要求將住宅改建為賓館、餐飲等經營性場所或者庫房的必須符合法律法規和管理規約及國家工程建設消防技術標準規定，要求“住改非”的場所本身的消防安全條件必須符合現行消防法律法規和消防技術標準。
（四）加強滅火與應急疏散預案的制定和演練。高層建筑的火災具有火勢蔓延快、人員疏散困難、火災撲救難度大等特點，一旦發生火災，容易造成較大的人員傷亡和財產損失。因此，《規定》特別突出了預案制定的內容要求和演練要求。要求公安機關消防機構應當逐棟制定滅火撲救預案，并實行數字化管理；高層建筑管理人應當逐棟制定并落實預防火災、滅火撲救和應急疏散的方案。同時，《規定》還要求公安機關消防機構和高層建筑管理人應當定期組織演練，以切實提高高層建筑火災預防和救援能力。
（五）加強防火安全巡查。防火安全巡查是單位進行消防安全自我管理、自我約束的一種主要形式，也是落實防范措施，確保消防安全的重要手段之一。《規定》明確了高層建筑內的單位應當至少每季度開展一次防火檢查，重點單位或者人員密集場所應當組織每日防火巡查，公眾聚集場所在營業期間應當至少每二小時開展一次防火巡查，營業結束時應當對營業現場進行檢查。高層建筑內的醫院、養老院、寄宿制學校、托兒所、幼兒園還應當加強夜間防火巡查；其他消防安全重點單位可以結合實際組織夜間防火巡查。
（六）加強動火安全管理。動火安全管理一直是火災防控的重點之一。《規定》要求對高層建筑動火實施嚴格管理，具體是：（一）不得在具有火災、爆炸危險場所吸煙或者使用明火；（二）不得在商店、公共娛樂場所營業期間動火施工;（三）不得在人員密集場所使用明火照明或者取暖；（四）不得燃放煙花爆竹。同時，《規定》要求高層建筑內賓館、餐飲場所的爐火、煙道等設施與可燃物之間必須采取防火隔熱措施；賓館、餐飲場所的經營者應當至少每季度對廚房煙道、燃氣管道進行一次檢查、清洗和保養。
（七）規范消防控制室值班。消防控制室是建筑物自動消防設施的管理監控中心，對預防和及時發現火災，撲救初期火災起著十分重要的作用。《規定》明確了高層建筑消防控制室必須實行專人值班、專人負責制度，消防控制室自動消防系統操作人員必須經消防專業培訓合格后持證上崗。這些，將有利于進一步加強和規范消防控制室的管理，使高層建筑的自動消防系統始終保持在完整好用的狀態。
（八）推行火災公眾責任保險。火災公眾責任保險對于利用市場手段平抑火災風險、輔助社會管理具有積極作用，也是國外消防與保險工作的成熟做法。為進一步發揮保險在火災防范、風險管理和災后補償方面的作用，《規定》根據國務院《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發〔2009〕3號）中關于“設立保險業創新發展試驗區”的要求，明確了高層建筑內的公共娛樂場所應強制投保火災公眾責任保險，以運用市場手段分擔火災風險。
五、明確了高層建筑發生火災后的救援措施
受特殊的地理條件限制和城市建設快速發展的影響，重慶市高層建筑多且密集，并且火災事故呈上升趨勢。高層建筑火災，具有火勢猛烈，火災蔓延速度極快、撲救工作復雜和人員疏散困難等特點，撲救難度很大。《規定》主要從以下幾個方面明確了救援措施：一是強化自救逃生，規定高層建筑的賓館客房內應當配備手電筒、防煙面具等逃生器材及使用說明，并作為強制性的要求，同時提倡設在高層建筑內的人員密集場所、業主或者使用人自備逃生自救工具。二是強化初期火災的自救，規定發生火災后，高層建筑管理人必須立即開啟固定消防設施，組織人員疏散，開展初期火災撲救，協助公安消防隊做好火情偵查、人員救助、火災撲救、秩序維護等工作。三是強化通訊保障，規定公安機關消防機構應當建立消防無線通信指揮網絡，必要時依照滅火撲救預案以人工方式保持聯絡，確保火災現場通信通暢；高層建筑管理人應當配備必要的通訊工作，協助消防隊做好火場聯絡保障工作。此外，《規定》明確了撲救高層建筑火災必要時，可以申請調動直升機參與火災救援，也是一次有益的嘗試。
六、明確了對消防安全違法行為的查處措施
《規定》根據不同的違法行為作出了警告、罰款的行政處罰規定，并在行政處罰的種類、幅度的設定上，符合《行政處罰法》關于行政處罰設定的有關要求。由于《消防法》、《重慶市消防條例》等法律法規對相關違法行為的處罰都有明確規定，為保持法制統一，《規定》未對第二、三、四章涉及的所有違法行為都設定法律責任，重點對以下幾類行為規定了處罰條款：一是對物業服務企業未勸阻業主停止影響消防安全的行為，對責任人員處警告并函告房地產行政主管部門。這樣規定的目的是督促物業服務企業履行勸阻、制止的義務，并將有關情況通報給房地產行政主管部門，實現消防執法監督與行業主管監督相結合。二是對消防控制室無人值班的行為設定了處罰。在以往的消防監督中，反映消防控制室無人值班十分普遍、所涉及的單位或個人屢勸不改，對建筑的消防安全管理影響較大。三是對“住改非”不符合國家工程建設消防技術標準的違法行為設定了處罰，該項處罰設置了責令限期改正的前提。四是對賓館、餐飲場所的廚房煙道、燃氣管道未定期檢查、清洗和保養的、賓館、餐飲場所的爐火、煙道等設施與可燃物之間未采取防火隔熱措施的、高層建筑的賓館客房內未配備手電筒、防煙面具等逃生器材的、高層建筑內機關、團體、企業、事業等單位的重點崗位人員未按規定參加消防安全培訓的以及設置廣告牌、雨篷等外墻設施妨礙消防排煙和火災撲救等違反消防安全管理的行為設定了處罰。以上所列舉的這幾種違法行為，都是其他法律法規沒有明確規定但在消防執法監督中又常見的，對高層建筑的消防安全影響較大，有必要設定一定的行政處罰予以懲戒。
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